《党政机关公文处理工作条例》（中办发〔2012〕14号）第十七条规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。党委、政府的部门依据职权可以相互行文。部门内设机构除办公厅（室）外不得对外正式行文。”实践中，常有党委（部门）与政府（部门）联合行文的文件。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）第二条规定：“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”可以明确的是，党委文件显然不属于《条例》第二条所指的政府信息。那么，党政联合行文的文件是否属于政府信息呢？
司法实践中，已有判例对党政联合行文文件的性质作出判定。江苏省高级人民法院对台头和文号两部分内容进行审查，由于台头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发（2013）15号”，故其发文的主体应当是中共南通市委，文件性质应当认定为以党委为主体的文件。因此，文件依法不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。
（2015）苏行终字第00613号行政判决书
【一审法院查明】
原审法院认定，2014年1月14日，范国良向南通市政府邮寄《政府信息公开申请书》，申请公开《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》复印件。2014年1月29日南通市政府作出（2014年］通依告第11号《南通市人民政府信息公开告知书》，告知范国良答复期限延长15个工作日。2014年2月17日，南通市政府作出（2014年］通依复第30号《南通市人民政府信息公开答复书》。主要内容为：“您于2014年1月14日寄来的政府信息公开申请书收悉。根据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）第二十一条的规定，现答复如下，经查，您所申请的《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，是以中共南通市委为主制发的信息，不属于政府信息。”范国良不服，向本院提起诉讼。
【一审法院认为】
原审法院认为，根据《政府信息公开条例》第二条规定，本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。因此，政府信息公开的主体是行政机关。本案中，《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》文件的台头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发（2013）15号”，故其发文的主体应当是中共南通市委，文件性质应当认定为以党委为主体的文件。该文件依法不属于《政府信息公开条例》所称的政府信息。被诉信息公开答复书认定该文件不属于政府信息并无不当。范国良于2014年1月14日向南通市政府邮寄了信息公开申请，南通市政府告知范国良需要延长答复期限后，于2014年2月17日作出了被诉答复，符合《政府信息公开条例》第二十四条规定。
……
【本院认为】
本院认为，上诉人申请公开的政府信息是通委发（2013）15号《南通市生态文明建设三年行动计划（2013-2015）》，该文件虽然落款为中共南通市委、南通市政府，但文件的台头为“中共南通市委文件”，文号为“通委发”，因此，原审法院认定该文是以党委为主体制发的文件，不属于《政府信息公开条例》中规定应当公开的政府信息并无不当。
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新法治说
首先，党政联合行文文件在形式上一般具有以下特点：1、红头、文号分别为党委文件和党委发文字号；2、标题、发文机关署名中包括党委和政府。虽然此类文件署名单位包括党委（部门）和政府（部门），但是文件系党组织文号印发，不影响发文主体的认定，即党委机关。参考《浙江省高院关于审理政府信息公开案件若干问题解答》对问题12的解答精神，若申请公开的“政府信息”是以党组织文号印发，或虽没有文号但制定主体是党委部门的党务信息，行政机关以申请公开的文件“不属于政府信息”为由拒绝公开的，人民法院可予支持。
其次，根据党政分开的原则，地方党委与行政机关是不同的组织机构，地方党委与行政机关共享信息，是一种党的领导方式，不是行政法上的权利义务关系。一般来说，党政联合发文的具体内容一般系实施某项工作应遵循的基本原则、组织领导及部署安排等。而政府及相关部门对于党委的指导意见一般将制发相应的行政规范性文件并作为对外行政管理的依据。并且，联合发文文件作为党委文件并未作为行政管理的依据而对行政相对人的权利义务产生实际影响，对外部不产生直接约束力，亦不属于行政管理职能的延伸。故此类文件的形成系接受党委领导的体现，不是履行职责，不属于政府机关在履行职责过程中制作或获取的信息。
综上所述，党政联合行文文件不属于政府信息，而应属于党委信息。
